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談?wù)劦胤絺脫Q隱債那些事兒

2023-06-25
  地方債置換隱債是指利用低息、長(zhǎng)期的地方政府債券去置換高息、短期的隱形債務(wù),以達(dá)到降低地方政府的存量債務(wù)成本,優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)的目的。


一、回顧歷史上的三輪債務(wù)置換工作
第一輪:2015年-2018年,利用“置換債”置換“非政府債券方式舉借債務(wù)”
20153月,全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委組成調(diào)研組,對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行摸底,結(jié)果顯示,截止2014年末全國(guó)地方政府債務(wù)(政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù))余額15.4萬(wàn)億元,地方政府或有債務(wù)8.6萬(wàn)億元。15.4萬(wàn)億元地方政府債中僅8%來(lái)源于地方政府債券,其余92%均是通過(guò)銀行貸款、BT等應(yīng)付款、信托等非政府債券方式獲得的債務(wù),平均成本在10%左右,地方政府每年需支付較高的利息。

財(cái)政部安排利用“置換債”置換“非政府債券方式舉借債務(wù)”。同年,財(cái)政部下發(fā)《財(cái)政部關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》,其中提出“地方政府存量債務(wù)中通過(guò)銀行貸款等非政府債券方式舉借部分,通過(guò)三年左右的過(guò)渡期,由省級(jí)財(cái)政部門在限額內(nèi)安排發(fā)行地方政府債券置換”,說(shuō)明地方政府債中約14.17萬(wàn)億元規(guī)模是需要置換的,這一舉措,能有效降低地方政府的融資成本,緩解債務(wù)到期壓力。

2015年-2018年,全國(guó)各地政府共發(fā)行了12.24萬(wàn)億元置換債,既定置換存量目標(biāo)大概完成了86%。分省份來(lái)看,江蘇、貴州、遼寧、浙江、山東等省政府債置換規(guī)模較高,均超過(guò)7000億元,都是一些存量債務(wù)體量較大的省份;第二梯隊(duì)為湖南、四川、廣東、云南四省,2015年-2018年間置換隱債規(guī)模在7000-5000億元左右。


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第二輪:2019年,通過(guò)“置換債”開(kāi)展建制縣隱性債務(wù)化解試點(diǎn)


20177月,中證政治局會(huì)議首次提出了“隱性債務(wù)”,并要求“要積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),有效規(guī)范地方政府舉債融資,堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量。”20188月,中央下發(fā)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》(中發(fā)27號(hào)文),正式定義隱性債務(wù)為“地方政府在法定政府債務(wù)預(yù)算之外,直接或者承諾以財(cái)政資金償還,以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù),主要包括國(guó)有企事業(yè)單位替政府舉借、由政府以財(cái)政資金償還或提供擔(dān)保的債務(wù),以及政府在設(shè)立政府投資基金、開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作(PPP)、政府購(gòu)買服務(wù)等過(guò)程中,通過(guò)約定回購(gòu)?fù)顿Y本金或承諾保底收益等形成的政府中長(zhǎng)期支出事項(xiàng)債務(wù)等。”


2019年,湖南、貴州、云南、遼寧、內(nèi)蒙古、甘肅6個(gè)省份的部分建制縣納入試點(diǎn),通過(guò)發(fā)行置換債來(lái)化解隱債。據(jù)統(tǒng)計(jì),2019年共有7個(gè)省份發(fā)行了置換債,規(guī)模合計(jì)1579.24億元,其中建制縣發(fā)行了1429.24億元;分省份看,貴州和湖南兩省的建制縣發(fā)行的置換債規(guī)模較高,分別在383.24億元和365.61億元。

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第三輪:202012月-20226,利用“特殊再融資債”置換隱債


2018年再融資債應(yīng)運(yùn)而生。20185月,財(cái)政部在《20184月地方政府債券發(fā)行和債務(wù)余額情況》首次提到了“再融資債券”,并將其定義為用于償還部分到期地方政府債券本金的債券,可以理解為“借新還舊”債券,不能直接用于項(xiàng)目建設(shè)。再融資債券自2018年?duì)I運(yùn)而生,開(kāi)始大規(guī)模發(fā)行。


2020年底,“特殊再融資債”稱為置換隱債的重要地方債品種。直至2020年底,再融資債的資金用途發(fā)生了改變,從此前的“償還到期政府債券”變成了“償還政府存量債務(wù)”,而地方政府債務(wù)中除了包括地方政府債券,還包括隱性債務(wù),因此市場(chǎng)普遍將可用于償還隱債的再融資債稱為“特殊再融資債”,其也成為了2020年底至2022年中的置換隱債的重要地方債品種。

202012月至20226月,全國(guó)累計(jì)有28個(gè)省份共計(jì)發(fā)行了1.12萬(wàn)億元的特殊再融資債,其中20211月、202112月是發(fā)行高峰期,單月發(fā)行規(guī)模分別超3600億元和1800億元。而自20226月之后,特殊再融資債就處于暫停發(fā)行狀態(tài),截止20236月中旬,暫無(wú)一筆特殊再融資債發(fā)行。

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分省份來(lái)觀察,北京、廣東和上海三省發(fā)行的特殊再融資債規(guī)模最高,共5242億元,三省主要是用于“全域無(wú)隱性債務(wù)試點(diǎn)”的債務(wù)化解工作,這種經(jīng)濟(jì)體量大、財(cái)政實(shí)力強(qiáng)的地區(qū),率先開(kāi)展全域無(wú)隱性債務(wù)試點(diǎn)工作,實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)清零,為全國(guó)其他地區(qū)全面化解隱性債務(wù)提供有益探索。


從化解效果來(lái)看,截止2022年末,廣東省和北京市均在《2022年預(yù)算執(zhí)行情況和2023年預(yù)算(草案)的報(bào)告》中提到,已完成全域無(wú)隱性債務(wù)試點(diǎn)任務(wù)。


而其他省份發(fā)行的特殊再融資債則主要用于建制縣區(qū)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解試點(diǎn)來(lái)置換隱債,遼寧、重慶、天津、新疆、貴州、河南等省份發(fā)行規(guī)模較大,在350億元以上。

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二、2023年“特殊再融資債”置換隱債或?qū)⒅貑?/span>


2023年開(kāi)年,市場(chǎng)對(duì)于隱債置換的關(guān)注度明顯提升。一方面是因?yàn)?span style="font-size: 20px; margin: 0px; padding: 0px; outline: 0px; max-width: 100%; font-family: "times new roman";">202317日銀保監(jiān)會(huì)主席郭樹(shù)清接受采訪時(shí)提到“積極配合化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),督促金融機(jī)構(gòu)增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力,有序開(kāi)展地方政府債務(wù)置換,推動(dòng)優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu),降低利率負(fù)擔(dān)”;另一方面是因?yàn)橘F州省財(cái)政廳在2023131日公布了《貴州省2022年預(yù)算執(zhí)行情況和2023年預(yù)算草案的報(bào)告》,其中披露了貴州債務(wù)化解情況及2023年的工作計(jì)劃,預(yù)算報(bào)告中具體提出“爭(zhēng)取高風(fēng)險(xiǎn)建制市縣降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)試點(diǎn)等政策支持,通過(guò)發(fā)行政府債券置換隱性債務(wù),優(yōu)化地方債務(wù)結(jié)構(gòu),降低債務(wù)成本。”


此外從各省市2023年政府工作報(bào)告可以看到,2023年各省市將延續(xù)2022年的“積極化解存量,堅(jiān)決遏制增量”方面的態(tài)度,同時(shí)口徑又有所強(qiáng)化。


我們認(rèn)為,2023年各省市在繼續(xù)沿用2022年各類化債舉措的同時(shí),或?qū)⒅貑ⅰ疤厥庠偃谫Y債”,開(kāi)展新一輪隱債置換工作,優(yōu)化地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)。對(duì)于城投平臺(tái)來(lái)講,城投平臺(tái)可以通過(guò)債務(wù)置換,有效降低融資成本,減輕債務(wù)壓力,同時(shí)有助于重鑄區(qū)域市場(chǎng)信心。

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三、重啟隱債置換能有多大空間?


2023年各省市可用于置換隱債的地方政府債規(guī)模或可能是當(dāng)年地方政府債限額的未使用部分。根據(jù)財(cái)政部2016年發(fā)布的《關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》,對(duì)地方政府債務(wù)余額實(shí)行限額管理,具體分為一般債務(wù)限額和專項(xiàng)債務(wù)限額。地方政府債務(wù)總限額由國(guó)務(wù)院根據(jù)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)等因素確定,并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn),即說(shuō)明每年年末全國(guó)地方債務(wù)余額不能超過(guò)當(dāng)年的限額。因此,我們認(rèn)為2023年各省份置換隱債的最大限額空間=2023年地方政府債限額-2023年地方政府債余額。


現(xiàn)我們利用2020年-2022年三年地方政府(限額-余額)規(guī)模的均值估算2023年各省市政府債置換隱債限額,根據(jù)估算結(jié)果,全國(guó)大約有2.7萬(wàn)億元的限額-余額空間可用于置換隱債;分省份來(lái)看,上海、北京、江蘇、河南、廣東等省市可用于置換隱債的空間較高,在1500億元以上;第二梯隊(duì)為河北、云南、福建、山東、遼寧、安徽、江西和四川,限額大概在1000億元-1500億元左右。


但是從另一方面考慮,由于地方債限額存在“回收-再分配機(jī)制”,或可能將經(jīng)濟(jì)財(cái)政發(fā)達(dá),且債務(wù)負(fù)擔(dān)較輕省份的債務(wù)限額回收,再分配給部分經(jīng)濟(jì)財(cái)政實(shí)力偏弱,債務(wù)負(fù)擔(dān)較重的區(qū)域,以支持弱區(qū)域化債。

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